电力体制市场化改革的难点分析

时代之恋 · 发表于 2007-4-20 13:22:20

电力体制市场化改革中存在着几大难点，一是电力行业以国有资本为主的现状，将在一定程度上与电力体制市场化改革的目标即引进竞争产生较大矛盾；二是电力产品的准公共品的特点，使得发电侧的市场化价格对应着售电侧的管制价格，造成发电商的风险过大，不利于电源建设；三是发电企业降低成本的要求，与环境保护、技术进步等外部因素不相一致；四是电力市场不同子一般的竞争性市场，还需要政府管制发挥作用。 改革开放之初，"调动各方面的积极性，多家办电、集资办电"的方针为缓解缺电局面发挥了积极的作用。但是随着电力行业自身的发展、电力市场的变化、宏观经济形势的变化，电力行业内部及其与国民经济其他部门间的矛盾不断加剧。当这些问题最终被归因于体制问题时，追求效率与公平竞争的市场化成为电力体制改革的必然选择。90年代中后期开始的电力体制的第二轮改革在电力行业管理机构数次调整后，由国家计委最终上报的"6+1"方案仍被有关部门否决。其原因在于该方案反地方行政垄断不利、可能维持目前中国电网的"割据"现状，且新电力价格形成机制改革滞后。这样，备受关注的电力体制改革方案在近来反对行业垄断的大背景下更加吸引了行业内外人土的"眼球"。 现有电力体制市场化改革方案评述 自2000年10月国家计委负责牵头组织制定新的电力体制改革方案以来，新一轮改革的主要内容是建立统一的国家电网，成立国家电网公司，由其维持对电网的自然垄断，在发电领域减持国有股以形成自由竞争，逐步开放配、供电市场，创造一个电力供应竞争的格局。在此背景下形成了比较有代表性的几套方案。1."1+6"方案该方案主张建立国家电网公司，并在全国成立6大电网集团，国家电网公司是其余6大电网集团的出资人，7家公司同时成为国家计划单列重点企业。在此基础上，实行厂网分开，竞价上网。这-方案实际上维持了目前的大区电网分割独立局面，不利于形成完整互联的国家统一电网，也不利于打破省间电力壁垒，"省为实体"所带来的问题仍难以得到解决。该方案已被有关方面否决。2."0+4"方案该方案参照了美国3大联合电网电力市场模式，主张取消国电公司，按照国家电力资源优化配置和"西电东送"的格局，组建4大电网公司，直属电厂与电网公司脱离隶属关系，与独立电厂一样，实行厂网分开，然后将全部发电厂(站)组建成几个电源公司，实行竞价上网。这一方案业内认为比较合适中国国情，但是随着美国加州能源危机的加剧，也逐渐被否决。3."N+1"方案这一方案主张彻底剥离国家电力公司的发电资产，将其重组为中国惟一保持自然垄断地位的电网运营商，并且在日后条件成熟的时候，继续剥离其配、供电资产，最终在发、配、供电领域引入自由竞争，而在输电领域保持国家的自然垄断性质，该方案不排除外国资本以非控股性质进入电网运营领域。这一方案汲取在全国分设多家相对独立电力网络的美国模式经验，基本破除了部门利益和既得利益，还在技术及综合开发方面做出了一定尝试。 电力体制市场化改革中的难点及成因 长期以来，电力行业形成了以国有投资为主的状况，加之上一轮电力体制的影响，使其在市场化改革中存在几大难点。第一，电力体制市场化改革的路径依赖问题。多年以来，虽然电力行业的投资出现了外资、民营资本、股份制等，但仍然以国有资本为主体。这样，在对电力体制改革方向的影响方面，国有资本的发言权要远远大于其他资本种类。另外，我国国有资产管理代理制使政府在很大程度上拥有国有资本的实际控制权，从而使政府对于国有企业的天然偏好在今天仍然难以消除，这就使不同性质的资本在政策层面上处于不平等地位。虽然电力体制市场化改革的方向已经确定，但无论如何改、选择哪一套方案，无论改革的主导权由谁掌握，国有资本对于电力体制改革的影响是不能忽视的。这也就是电力体制市场化改革的路径依赖问题。由于这一问题的存在，使得以引进竞争为目标的市场化改革在很大程度上成为国有资本投资之间的竞争。但由于我国的政府体制是中央集权体制，政府上下级之间的利益具有很大的一致性。国有企业竞争失败的后果最终需要政府来承担。为维护政府的整体利益，政府要限制竞争，至少要限制比较剧烈的竞争，以避免经营失败的国有企业给自己带来麻烦。这样，电力行业国有资本占有较高份额的现实，将在一定程度上与电力体制市场化改革的目标--引进竞争存在较大的矛盾，给改革目标的实现增加了较大的难度。第二，电力产品准公共品的特点。电力产品具有两个显著特征，其一是不能储存，生产、消费行为必须同时进行；其二是电力产品的终端用户涉及社会方方面面，电力产品的销售价格受到较多非市场因素的影响。这一准公共产品特征在很长一段时间内，成为电力体制市场化改革滞后于整个经济体制改革进程的主要原因之一。准公共品价格变动涉及面较广，公众敏感性较强，对社会经济的影响较大，必然引起政府对价格的管制。这样，电力产品在售电侧的价格就形成了管制价格，即使引入市场化因素以后，其价格变动也同样会受到较多限制。但是在发电侧，当进入限制取消以后，在电厂变为独立发电公司以后，"竞价上网"比较容易实现。这样，发电侧的市场化价格对应着售电侧的管制价格，使得电力行业的风险主要由发电商、网络运营商等承担。如果电网由一家或者少数几家机构垄断，则电力行业的风险将大部分转嫁给发电商。发电商承担了过多的风险，将会大大影响电源建设。当电力供应不足时，上网电价就会上涨。但由于电力产品的价格属于管制价格而难以提高，必然造成配电/售电环节的亏损。在居民(包括商业用户)的压力下，政府不得不为维持发电商和网络运营商的正常运行而提供补贴。但补贴额超出政府的承受能力时，电力危机就会爆发。这正是美国加州电力危机中所反映的问题。电力产品的准公共品特点给电力体制市场化改革大大增加了难度。 第三，电力体制的市场化难以解决行业的外部性问题。对于电力企业而言，环境保护、技术进步具有外部性。厂网分开的结果是电厂将成为独立发电企业，为了增强竞争力，发电企业的理性选择是千方百计降低发电成本，而降低成本的一个重要途径是减少项目总投资。对于发电企业而言，附属的环保项目的投资并不产生效益，而且环保投资通常要占到总投资的20%以上，压低投资的首要目标便是削减环保投资，或者缓上配套的环保设施。这样，电力体制的市场化改革成为影响电力环保的消极因素，不符合社会经济发展的总体要求。另外，由于电力项目一般都投资规模较大，需要较大的融资规模，从而带来较高的财务成本。这样导致还贷压力较轻的老机组的竞争力要高于还贷压力较重的新机组，再者，从水、火电电源建设的特征来看，水电建设巨大的初始投资和较长的建设期限也会大大增加水电项目融资的财务费用，再加上运行前期较大的还贷压力，相对于火电，水电将难以具备较强的竞争力，这与优先发展水电的产业政策相悖。第四，电力行业的市场化与政府管制的矛盾。市场化的目的是引进竞争，打破垄断，提高效率。像我国电力行业这样的行政性垄断是政府管制的结果，要打破这样的垄断只需解除政府管制即可，特别是价格管制。但电力体制市场化改革并非解除管制了事，市场化的结果往往会事与愿违。从实际情况来看，电力项目投资大，回收期长，对于投资者并不具有太大的吸引力，除非政府进行价格管制，使其有稳定、合理的回报。加州电力改革解除管制，电力公司成为普通公司，失去了吸引投资者的优势。因此，电力改革路径选择的关键是在市场机制和政府管制这一对矛盾之间寻找恰当的平衡点。电力市场的设计中不能简单地将其视为一般竞争性市场，电力市场的监管、保持发电装机容量适应国民经济的发展速度、维护电网的安全稳定运行等方面，均需政府发挥作用。基于对以上问题的分析，笔者提出以下建议：

时代之恋 · 发表于 2007-4-20 13:23:11

第一，电力体制市场化改革宜快不宜慢。国际公认的电力体制改革的条件一是政府强有力的支持，二是电力处于买方市场，三是有降价空间。目前我国电力行业基本满足这些条件，而且国家正在大力投入电网建设，大力改善电力消费环境，潜在的电力需求将对投资者产生一定的吸引力。但是在目前的体制状况下，这一状态难以维持较长的时间。因此，目前可以说是电力体制市场化改革的最佳时机。第二，电力体制的市场化改革必须建立必要的政府管制。市场化无疑是我国电力体制改革的正确方向，但市场化的路径选择必须是市场机制与政府管制相结合。任何经济政策实际上都是在市场与政府之间互相权衡的结果，是在不完善的市场和不完善的政府以及二者之间不尽完善的组合间的选择，而不是简单的市场失灵的补充。加州电力市场模式的失败具有市场失灵和政府缺陷的双重原因。电力产品的准公共品特征使其无法摆脱政府管制，电力行业市场化以后面临的外部性问题只有依靠政府管制才能解决。过分依赖自由竞争来提高市场效率，将电能和输配电服务看做是一般商品，减少管制，去刻意"反垄断"，未必能吸引更多的投资者。从实际情况看，电力企业的垄断状况在很大程度上是政府管制决定的，因此对于电力体制的改革在很大程度上是对政府管制的改革，也就是说电力体制的改革是在政府管制基础上的改革，而不是"另起炉灶"。第三，对于原有的体制下形成的问题，尤其是国有投资问题必须有一个恰当的解决方案。帕累托式的改革比"零和游戏"式的改革更容易成功。像其他行业的改革一样，电力体制的改革也不能忽视历史因素，必须立足行业现实。无论选择哪一套方案或者再出台新的方案，对于电力这一特殊行业在特定历史条件下形成的问题都必须有一个合理的安排。如对于电力行业以国有投资为主的现状，在引进竞争的同时必须有一个能够让国有资本保值增值或安全退出的安排，否则，以损害国有资本利益为代价引进竞争因素来提高电力行业效率，在改进国民福利方面会得不偿失。另外，由于电力行业在计划经济时期形成的"大而全"、"小而全"以及巨大的人员负担也需要有一个恰当的解决方案。也就是说，新一轮改革必须客观面对电力行业改革的路径依赖问题，在立足现实的基础上进行，脱离现实、貌似合理的理想方案设计往往是导致改革失败的根源。

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