《能源法》最快2009年出台

邹县 · 发表于 2007-11-27 04:43:57

<table cellspacing="0" cellpadding="0" width="717" align="center" border="0"><tbody><tr><td valign="bottom" background="images/bg01.gif" height="56"></td></tr><tr><td valign="top" background="images/bg02.gif" height="416"><table class="unnamed1" cellspacing="0" cellpadding="0" width="574" align="center" border="0"><tbody><tr><td height="396"><table><tbody><tr><td>    走完规定程序之后，《能源法》最乐观的出台时间也要到2009年。这部能源领域的基本大法，仍然面临着来自国内外的诸多争议。    业界千呼万唤、期待已久的《能源法》终将“定胎成形”。10月25日，国家能源领导小组办公室副主任、《能源法》起草专家组组长徐锭明透露，《能源法》正式稿修订完毕，已印发200份发往各地征求意见。　　对这部法律，人们期待得实在太久了。20世纪80年代、90年代，《能源法》的起草曾两次动议，但都无疾而终。直到2005年，温家宝总理就起草工作亲自做出批示，《能源法》起草才正式驶上“快车道”。此后，《能源法》草稿前后经历大大小小几十次修改，争论依然很多。据了解，在今年年初国家能源办举办的新春联欢会上，直接参与起草的部分专家一起朗诵了毛主席的《七律·长征》，以此宣誓完成此项工作的决心和勇气。　　近日，记者对中国法学会能源法研究会会长、国家能源领导小组办公室《能源法》起草专家组副组长叶荣泗先生进行了专访，就大家关心的《能源法》相关问题作出解答。　　    工作进度　　    记者：叶会长您好！《能源法》目前是不是已经基本定型？　　叶荣泗：根据我国《立法法》，全国人大和其常委会行使国家立法权，法律的制定权在全国人大和其常委会，国务院有制定行政法规和向全国人大或全国人大常委会提出法律案的权利。《能源法》的立法工作，目前还处在国务院系统的起草阶段。自2006年初开始，经过将近两年的时间，从最开始的重点问题研究到形成工作稿大纲，到工作稿的一稿、二稿、三稿、四稿，然后是讨论稿，现在形成的是征求意见稿。这个征求意见稿是相对完整的，有15章132条，在十几天之前已经发到各个省市自治区和有关部门、单位去征求意见了。 　　记者：这次征求意见的主要对象是谁呢？　　叶荣泗：征求意见的对象主要是这样四类：一是各个省、市、自治区政府。二是中央的有关单位，特别是《能源法》起草组的15个部、委、办，包括国务院系统的十二个、全国人大的两个、再加上中央编委办公室。三是各个全国性的能源行业协会。四是大能源企业集团，像中国石油、中国石化等等。　　记者：下一步还会向哪些人征求意见？　　叶荣泗：民营企业也很关心这部法律。民企怎么进来？民营资本怎么进入市场？门槛怎么样？合法权益能不能受到保护?对此，国家能源办准备召开一个座谈会，专门向民营企业征求意见。下一步还要开一个面向全国人大代表的征求意见会，邀请了部分人大专门委员会的委员和能源行业的人大代表参加。　　除此之外，可能还会请国际专家来提意见。今年4月27日，在钓鱼台国宾馆开了一个《能源法》国际研讨会，但是那个时候只是有了一个框架，法律文本的稿子没有出来，参会的国外专家也只能介绍介绍美国、欧盟、日本、韩国、南非等等国家和地区的做法。现在有了成型的草稿，已经有国际组织的专家表示要提出他们的正式意见。这是好事啊！据我所知，国家能源办在牵头做这个事的时候，也希望能广开言路，听听方方面面的不同意见。　　记者：会不会向全社会公布,向普通社会公众征求意见呢？　　叶荣泗：会的，这是迟早的事情。　　记者：具体是什么时候呢？有消息说是在11月底，是这样的吗？　　叶荣泗：这个不好说，只能说是目前正在做准备。这里面有些“讲究”。因为把全文公布出去，这是一个大的动作，内部要走一定的程序。　　从我作为一个专家来看，向社会征求意见对搞好我们这部法律的起草是很有好处的，符合民主立法、科学立法的精神，也不会违反《立法法》的有关规定。所以我倒觉得，不一定非要等到人大立法的时候再向公众征求意见。　　    出台时间　　    记者：按照目前的进度，是不是在年内就有望提交国务院审议？　　叶荣泗：按照原定计划，是要在今年年底前形成送审稿，报送国务院审议。这个征求意见稿发送出去之后，特别是向社会公布之后，肯定会有很多意见。把这些不同的意见收集、反馈回来，怎么也要个把月时间，差不多就到了12月，再参照这些意见做修改，时间就非常紧迫了。　　记者：那么，据您估计，《能源法》大概什么时候可以出台，成为正式法律？　　叶荣泗：从能源问题的重要性和紧迫性来看，从国家要完善有中国特色的社会主义法律体系来说，制定《能源法》都是很必要、很紧迫的。早在30多年前，小平同志就讲能源问题是中国经济产业发展的“瓶颈”，要搞四个现代化，能源方面搞不好就会耽误。我国的能源面临的挑战非常大，石油在保障中国能源安全上又占有特别重要的位置，如果在法律上没有基本的制度来解决这些问题，将是一个很大缺陷。现在的《能源法》征求意见稿还有许多不足的地方。这不是修改法，而是创制法，如果三五年能够出来就算比较快了。有些大的问题必须把它规定好，虽然不可能十全十美，但至少要能够体现科学发展观，遵循规律，符合国情，有所创新，可供操作，适用管用。所以不可能太容易。　　党的十七大刚开过，明年初就要进行政府换届，我预计，一些政府机构将会发生变化。这就出现了下一届政府会将《能源法》放在什么位置的问题。我相信明年换届后的政府也会非常重视此事，即使这样，明年一年的时间也很紧张。再报送到全国人大，如果是全国人大常委会立法，一般也要经过三读程序，每读之间至少要三个月。在人大或人大常委会十分重视、及时列入立法计划的情况下，最快也只能到后年。许多人包括我们参与立法的人都希望2008年就能出来，但实际情况是2009年能出来就很不错了。　　    注重借鉴　　    记者：有消息说，我国《能源法》的起草受美国《能源法政策法—2005》影响很大，是这样的吗？ 　　叶荣泗：美国的2005年能源政策法出台确实在一定程度上对我国《能源法》的研究、起草起了推动作用。　　美国的综合性能源政策法自1992年颁布以后，一直没有修订和颁布新的，直到2005年，才出来这么一个1720多页420多条的能源政策法。颁布时正值我们在研究“中国能源法律体系建设”的课题，就及时把它的主要内容作了一些翻译和整理，然后又召开了一个高层研讨会，结合中国能源立法的实际，进行比较分析，找出我们的不足，并以中国能源法研究会的名义向有关政府部门提出了尽快起草我国综合性能源法的建议。　　从政府决策层面来讲，也与美国能源政策法出台的影响有一定的联系。当时温家宝总理是看到了一份有关美国能源法的报告后做出批示的，要求立即研究起草能源法。　　在实际工作中，我们也注意借鉴包括美国能源政策法在内的国际能源立法经验。比如在立法理念、谋篇布局方面，又比如在清洁能源发展，能源安全保障，科技进步，应对气候变化等等内容方面。但美国的能源法律体系属于英美法系，美国的国体、政体和立法体制与我国有诸多不同，有很多东西我们是只可借鉴，不能抄袭。　　记者：《美国能源政策法—2005》非常重视可操作性。我国许多法律规定恰恰过于原则，可操作性欠缺。能源法在可操作性方面是否有所突破？　　叶荣泗：《能源法》是我国能源领域的一部基础性法律，主要规定一些基础性的制度和一些重大问题的规范，我们不可能做到美国能源政策法那样细。从中国的法律体系来讲，法律中原则性的东西比较多，操作性相对较差。操作主要靠行政法规和规章，甚至靠一些政府“红头”文件来配套，来保障法律的实施。长期以来，我国过分倚重对能源的政策调整，过多依靠政策性“红头”文件来规范，这种状况应当加以改变，实际上在一些新修订的法律中已经有了改变。在这方面，《能源法》也力图有所突破和创新，目前的征求意见稿在可操作性上也下了相当的功夫。不过有些问题争议比较大，做起来也比较难。我一直主张在《能源法》中要有几个闸口性的量化指标，比如能耗降低、清洁能源比重、农村电气化水平、能源储备天数等。大家都说我国能源结构不合理、清洁能源比重低，就想要规定清洁能源的比重到本法实施后的多少年内不低于多少，至于相关部门如何调控，法律不应当规定那么细。如果最后没有达到目标，就应当向全国人大说明理由，对很重大的问题应当实行问责。但实际上很难写进去。　　    法律协调　　    记者：在能源领域，目前已经有《电力法》、《煤炭法》、《节约能源法》和《可再生能源法》四部单行法。《能源法》和它们是什么关系？如果发生矛盾，如何协调？　　叶荣泗:这涉及《能源法》的定位问题。按照《立法法》的要求，它们是不能矛盾的。我国的《能源法》是在你所点到的几部能源单行法律和有关资源法律体系、环境保护法律体系比较完备的基础上根据现实需要决定起草的。目前，各方面对《能源法》是能源领域的基础性法律是有共识的。从某种意义上说，《能源法》是调整我国能源开发利用和管理活动诸多法律关系的“龙头法”和“小宪法”。《能源法》和单行法各有各的地位和功能。涉及能源领域全局性、综合性、战略性的一些重大问题、涉及能源领域的基础性制度与规则，以及单行法难以解决的问题应当由《能源法》来调整，其他专门性的问题由单行法律去解决。单行法的制定和修改应当遵循《能源法》的基本精神和基本规定，如果出现一些冲突，《能源法》应当作为一个基础性的依据。　　我们的思路是要“全面涵盖，突出重点，注重协调”。所谓“全面涵盖”，就是涵盖我国能源领域的行为与活动，包括能源开发与加工转换、运输供应、贸易消费、利用节约等诸多环节，也包括发展与改革、国际合作、保障措施等诸多方面。但是，我们不是搞能源法典，不能面面俱到，包罗万象，《能源法》不能把单行法都给代替了。要突出解决能源领域的重点问题，解决那些单行法律解决不了的问题，解决事关能源安全、效率、环保方面的综合性、战略性、制度性大问题，所以我们叫“突出重点”。第三点是“注重协调”。协调首先是与单行法律的协调，主要靠一些综合性制度、靠统一管理、靠全流程的规范和规定法定关系来协调，体现《能源法》的统领作用。比如说与《节约能源法》的关系，《能源法》是从能源的节约利用的角度来设计的，节能提效也是能源管理的重要内容，《能源法》不可能不涉及到节能的问题，但又不能简单重复《节约能源法》的规定,节能的问题重点要靠《节约能源法》及法规、规章去解决。为此，在《能源法》中,除了规定“节能优先”的总原则和在能源开发与加工转换、供应服务等环节中体现节能提效的规定之外，专设了“能源节约”一章来规定优化产业结构、消费结构节能，还有技术进步的节能，管理节能、节能重点领域等等。　　记者：除了能源法体系内的这些法律外，还有一些体系外部的法律，比如《矿产资源法》、《反垄断法》等等，《能源法》跟它们又是如何协调的呢？　　叶荣泗：这是个涉及《能源法》与相关法律的协调问题。我们理了理，涉及的相关法律主要的就有30多部。跟它们的协调，我们提出了一个原则叫“不冲突、不替代、基本不重复”。比如说是能源基础设施保护，《刑法》及其他相关法中有所规定，这次征求意见稿里又做了规定，但是不是简单的重复，在表述上有不同。又比如谈能源不可能不谈资源，谈能源不可能不谈环境，因为环境的问题最终也是个能源问题。我国可供开发的能源资源十分有限，在实际开发利用中存在开发无序、资源利用率低，好多地方、企业在圈水、圈矿、圈资源，谁拿走就是谁的，国家所有权益流失或受到侵害的情形屡有发生，而现有法律存在一定的缺陷，《能源法》力图根据《宪法》、《物权法》、《矿产资源法》的相关规定，在能源资源所有权及其实现方式上进行必要的制度创新。　     焦点问题　　    记者：据我了解，《能源法》将引入多元产权，做出这一设计的目的是什么？　　叶荣泗：是这样的。设计这样一条，一个是要体现市场的基础性作用。我们发展社会主义市场经济，首先要在能源领域实现市场配置资源的基础性作用。在总则中，我们就规定了“市场的基础性作用”这样一条法律原则。要保证这个原则的实现，首先是产权要清晰。产权制度要搞多元化，不能完全是国有。现在煤炭和电力产权是中央、地方、外资、民营都有。石油石化这一行业，市场销售基本上是放开了，在炼化这一块基本还是没有外资、民营的。规定能源投资产权多元化，就为多元主体进入参与公平竞争提供了条件。同时，为了保证国有经济在关系国计民生、国家安全的重要领域的控制力，又规定了能源自然垄断环节实行国有资本控股的产权制度，关系国家安全和国民经济命脉的能源领域实行国有独资或国有资本控股的产权制度。国家控股也不能是越搞越大，最后弄成一家垄断。必须引入市场竞争机制。《能源法》就要制定一些规则，包括兼并重组的申报制度等，来规范企业的行为，保证公平竞争。　　记者：多年来，中国能源行业长期处于发改委、商务部、电监会等部门多头监管的状态，而名义上分管能源工作的能源局仅是一个隶属于国家发改委的司局级单位。因此，社会上对成立一个统一的能源监管机构的呼声一直很高。在《能源法》正式稿中，对这个问题是如何规定的？　　叶荣泗：是的，目前我们的能源管理主体比较分散，各部门不协调、扯皮的事情时有发生，影响到能源管理的效率。企业、政府都有好多的意见。对能源管理的问题，《能源法》中有相应的制度规定，国家要按照“统一管理，分级负责，责权一致”的原则来加强和规范能源管理。　　从主体上来讲，要有一个能源主管部门统一负责全国的能源管理，其他相关的部门协同管理。要赋予能源主管部门必要的职权，要有手段去管理。现在只是说要有统一的能源主管部门，还不清楚到底是成立新的能源管理部门还是由现在的那个部门来主管，我想待政府换届之后就清楚了。　　要把政策的制定和市场的监管适当地分开，最后形成的是有政府的主管部门、协管部门和独立的监管机构，还有行业协会的自律性管理、公众参与能源重大决策的大管理格局。有权力必须有责任，有权利必须要有义务。要加强对执法权的监督,原来我们设想建立若干重大问题的报告制度，现在主要体现在人大监督和行政层级监督的有关条款中。《能源法》构建了一套全面的监督、管理体系。</td></tr></tbody></table></td></tr></tbody></table></td></tr></tbody></table>

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